L'accusation est grave : l'administration fiscale ou à tout le moins certains parmi ses plus hauts dirigeants sabotent-ils le travail du ministre des Finances Johan Van Overtveldt (N-VA) ? La rumeur enfle dans les tours du North Galaxy à chaque publication des estimations de recettes fiscales. Ces estimations sont en effet systématiquement revues à la baisse, amenant à des contrôles budgétaires de plus en plus tendus à mesure des " dérapages " du côté des recettes. La crédibilité du ministre des Finances, très forte en début de mandat, est écornée par cette succession de chiffrages aléatoires. L'homme a remplacé Jacqueline Galant comme cible favorite des moqueurs de tout poil et cela ne le réjouit manifestement pas. Au point de titrer un récent communiqué de presse d'un vibrant " J'en ai marre ".

Johan Van Overtveldt affronterait-il donc une savante machination ? Pour répondre, il faut d'abord nuancer les dérapages : 1,7 milliard d'euros, c'est un montant énorme mais cela ne représente jamais que 1,5 % du total des recettes fiscales perçues par l'Etat. Pour une prévision réalisée 18 mois à l'avance, ce n'est quand même pas un ratage total. Mais, objecte-t-on dans la majorité, l'ampleur et la fréquence du recalcul des recettes fiscales sont sans précédent.

Essayons de comprendre d'où viennent ces " erreurs " de calcul. La base de départ de la prévision, ce sont les recettes de l'année précédente. Or, celles-ci ne sont que très partiellement connues au moment de commencer le travail : les premières esquisses pour le budget 2017 sont élaborées en juin, quand on ne dispose encore que des résultats des trois ou quatre premiers mois de 2016. On fait donc des prévisions pour l'année n à partir de prévisions pour l'année n-1, ce qui rend le calcul très aléatoire dès la première étape.

L'assainissement freine les recettes

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Cette base de départ est ensuite extrapolée en tenant compte des prévisions reprises dans le budget économique du bureau du Plan (croissance, inflation, consommation, etc.). Ici surgit le deuxième problème : la fluctuation des prévisions de croissance. Souvent, on se montre trop optimiste en début d'exercice et l'on doit rectifier le tir en cours d'année. Bien entendu, moins la croissance sera forte, moins les recettes fiscales progresseront.

Ces prévisions de croissance économique sont réalisées avant le budget. Or, bien entendu, les mesures prises dans le budget peuvent impacter cette croissance. Quand c'est positif, les ministres oublient rarement d'ajouter les recettes fiscales provenant des " effets-retour " mais quand c'est négatif, par exemple quand des plans d'assainissement contractent la demande, ces mêmes ministres omettent volontiers d'intégrer cet élément dans les estimations. " On a constaté, au cours des dernières années, que la révision des prévisions économiques était dans la toute grande majorité des cas une révision à la baisse, écrivait le service d'études du SPF Finances dans une analyse de l'évolution des recettes publiée cet été. Ceci s'explique par l'environnement économique incertain et aussi par l'impact de court terme des politiques d'assainissement, qui n'ont pas été intégrés dans le budget économique pré-conclave. "

L'explication est peut-être valable dans l'absolu mais certainement pas pour l'exercice 2016, bâti sur une croissance de 1,3 %, qui vient d'être portée à 1,4 %. Des éléments conjoncturels comme l'impact des attentats sur la consommation (impact sous-estimé, selon Bernard Jurion, professeur d'économie et de finances publiques à l'ULg) et le retard dans les enrôlements ont peut-être joué cette année.

L'impôt modifie les comportements des contribuables

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Le bug proviendrait-il alors de la méthode de prévision du SPF Finances ? A la demande du ministre des Finances, des analyses pointues ont été menées et elles ont " dans la plupart des cas, permis de valider la méthode " d'estimation des recettes. Avec toutefois un sérieux bémol : les versements anticipés des entreprises, considérés souvent comme " le cauchemar des prévisionnistes ". Entre le budget initial 2016 et l'estimation en ce mois de septembre, la recette des versements anticipés a chuté de 11,5 à 10,3 milliards d'euros. Une perte de 10 % !

Pourquoi cela ? Parce que l'impôt des sociétés est un impôt très cyclique, très dépendant de gros contributeurs (200 entreprises génèrent 80 % de la base imposable), dont une série de groupes multinationaux qui peuvent procéder à des arbitrages d'optimisation fiscale difficiles à anticiper au niveau d'un seul pays. Les sociétés ont, en outre, la faculté de choisir le moment de payer l'impôt, de verser des anticipés ou d'attendre l'enrôlement. Au fil des mois, les prévisions d'enrôlement pour les sociétés ont été revues à la hausse (+280 millions) mais bien trop peu pour compenser le manque à gagner du côté des versements anticipés.

L'écueil serait encore plus délicat quand le travail budgétaire est couplé à l'implémentation de réformes structurelles. " Il y a alors toujours des effets de bord, des changements de comportement qui, à court terme, n'ont pas forcément les effets positifs attendus, précise le commissaire au Plan Philippe Donnay. Plus globalement, les recettes n'évoluent pas toujours de manière linéaire par rapport à la croissance économique. " Il invite aussi le gouvernement à " mieux tenir compte des analyses de l'administration (y compris du bureau du Plan, Ndlr) quant à l'élasticité de certains impôts ". Cela fait par exemple des mois que la Cour des comptes et des analystes extérieurs annonçaient que la taxe sur la spéculation coûterait plus qu'elle ne rapporterait et ce n'est finalement qu'en toute fin d'exercice que le gouvernement semble consentir à les écouter. Ou que l'on admet que la hausse de la TVA sur l'électricité ne rapportera pas plus que ce qu'elle n'avait coûté en 2013 quand le taux avait été baissé à 6 %.

La recherche d'une solution

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Heureusement, tant l'administration que le gouvernement semblent soucieux d'éviter la répétition du mauvais scénario de ces dernières années. Le ministre des Finances a instauré le principe d'une correction automatique des prévisions. Cette correction correspond à la moitié de l'écart moyen prévisions-réalisations constaté sur les trois dernières années, en l'occurrence un bon milliard d'euros, qui viennent bien à point en 2016. " Il faut avoir le courage d'adapter les chiffres à la réalité, insiste Johan Van Overtveldt. De sorte à anticiper et non plus à courir après les faits. "

Quant à l'administration, elle a testé des modifications de paramètres de ses calculs prévisionnels, dans l'espoir de mieux anticiper les modifications de comportement des acteurs économiques. Jusqu'à présent, les nouvelles variables introduites dans le modèle n'ont toutefois pas apporté d'éléments " conclusifs sur le plan économétrique ".